réalité ou illusions perdues ?

09 décembre 2011

Les surprises du mécanisme européen de stabilité

Le "Mécanisme européen de stabilité" devrait remplacer à partir de juillet 2013 le FESF et le MESF. Mais sa légalité au regard des traités européens est douteuse et il présente des caractéristiques surprenantes. Il fait par exemple du FMI une quasi institution européenne ! Au moment même où l'Europe entreprend avec le MES un "bataclan juridique" sans précédent, marginalisant les Parlements nationaux, elle prépare une gouvernance économique et budgétaire hypertechnocratique. Une analyse éclairée, pour l'Observatoire de l'Europe, de Romain Rochas, Chef de division honoraire de la Cour des comptes européenne.

Le Mécanisme européen de stabilité (MES)

Par quels moyens espèrent-ils sauver l'€uro?

3e épisode(1) : Le Mécanisme européen de stabilité (MES) 

  

1.- Les composantes du MES 

            Le MES est prévu pour être un mécanisme d'assistance financière à des Etats de l'eurozone dont l'endettement risquerait de ne plus être "supportable", c'est-à-dire d'entraîner une défaillance des Etats en cause, incapables d'honorer leurs obligations d'amortissement de leur dette, compromettant ainsi la stabilité de l'eurozone entière. L'assistance financière accordée, généralement sous forme de prêts, doit être subordonnée à une stricte conditionnalité, c'est-à-dire à un programme d'ajustement macroéconomique, autrement dit à un plan sévère d'austérité financière et budgétaire.. 

            Le MES aura nécessité trois initiatives distinctes: 

            a) Les 16 et 17 décembre 2010, le Conseil européen a retenu le principe de la création du MES. Les 24 et 25 mars 2011, il a défini de façon assez détaillée les caractères du système à mettre en place. 

            b) Le projet de MES était contraire à certaines dispositions du traité de Lisbonne. Pour rendre le MES compatible avec le traité, une modification de celui-ci a été retenue les 16 et 17 décembre 2010 par le Conseil européen. Cette modification a été adoptée par une décision du Conseil européen du 25 mars 2011.(2) 

            c) Les conclusions du Conseil européen ont été mises en œuvre par la signature le 11 juillet 2011 d'un traité entre les Etats membres de l'eurozone. Pour qu'il n'y ait pas de confusion avec les traités propres à l'Union européenne, nous appellerons ce nouveau traité le "traité intergouvernemental" (ou "TI"). Nous allons vérifier tout de suite en quoi se justifie une telle dénomination. 

            Le MES est appelé à remplacer à partir de juillet 2013 le FESF (Fonds européen de stabilité financière) et le MESF (Mécanisme européen de stabilisation financière).(3) 

2.- Le caractère intergouvernemental du MES 

            Le caractère intergouvernemental du MES se manifeste à un triple titre. 

            2.1.- Les capitaux du MES sont exclusivement gouvernementaux 

            Jusqu'à juin 2013, les prêts aux Etats en difficulté sont accordés en partie (majoritaire) par les Etats membres de l'eurozone – c'est l'objet du FESF -, en partie par l'Union européenne – c'est l'objet du MESF. Le MES est appelé, à partir de juillet 2013, à remplacer à la fois le MESF et le FESF, pour un montant total de prêts pouvant être égal à la somme des dotations du MESF et du FESF, soit 500 milliards d'euros. Et cette fois, la totalité de la somme est fournie ou garantie par les Etats. A cet égard, l'Union est totalement évincée. 

            Voici sous quelles formes se fera cette contribution des Etats de l'eurozone. Le MES sera doté d'un capital social s'élevant à 700 milliards d'euros et libérable pour une première tranche à hauteur de 80 milliards (article 8 du TI). Le reste du capital sera libéré par tranches décidées à la convenance du Conseil des Gouverneurs, autorité supérieure du MES composé de représentants des gouvernements. Toutefois, le Directeur administratif du MES peut décider des appels de fractions non encore libérées du capital social lorsque la situation financière du MES l'exige (article 9). 

            Le capital social et les appels successifs de libération de celui-ci sont répartis entre les Etats membres du MES selon la même clé ayant servi au partage du capital social de la Banque centrale européenne (BCE). Ainsi, avec 17 Etats membres de l'eurozone, donc du MES, la part de la France est de 20,3859 %, soit de 142 701,3 millions d'euros. Le seul Etat ayant une part plus importante est l'Allemagne, avec 27,1464 %. 

            Les Etats membres du MES n'ont pas à fournir la totalité des sommes prêtées. Le MES lève des capitaux. "Le MES mettra en œuvre une stratégie de financement appropriée afin de garantir l'accès à un large éventail de sources de financement" (Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011). C'est vague, donc discrétionnaire. 

            On mesure le chemin parcouru de la CECA au MES. La CECA avait certes un objet bien différent de celui du MES, puisque les financements qu'elle apportait étaient destinés aux entreprises des secteurs du charbon et de l'acier. Toutefois la CECA, comme le MES, fut une sorte de banque levant des capitaux sur le marché financier qu'elle utilisait à accorder des aides à ces entreprises. Or la CECA était une Communauté, au même titre que la CEE ou Euratom, régie par un traité européen, et même marquée par un degré particulièrement fort d'intégration, plus accentué que celui qui marquait, au moins initialement, la CEE. Toutes les institutions communautaires étaient sur les rangs pour gérer la CECA. Les budgets de la CECA étaient des budgets communautaires. La CECA était soumise au droit communautaire. Par comparaison, le MES apparaît comme un électron libre! 

            2.2.- Les décisions majeures sont prises à l'unanimité des Etats membres du MES, c'est-à-dire de l'eurozone 

            a) Puisque le MES est institué par un véritable traité passé entre les pays membres de l'eurozone, il a fallu dès l'origine un accord unanime des gouvernements correspondants sur le texte de ce traité. Bien plus, s'agissant d'un traité, il devra être ratifié ou approuvé par les 17 Etats signataires conformément à leurs procédures nationales respectives. 

            b) Les décisions majeures prises par les organes du MES le seront à l'unanimité. Les organes de décision du MES seront: 

            - le Conseil des Gouverneurs, 

            - le Conseil d'administration, 

            - et le Directeur administratif. 

            Le Conseil des Gouverneurs, instance suprême de décision, est composé des Ministres des finances des 17 Etats. Toutes les décisions importantes – le TI précise lesquelles – sont prises à l'unanimité, ou plutôt "d'un commun accord", nuance restrictive qui signifie que l'unanimité n'est requise que pour les membres votants. L'absence de quelques ministres ne peut donc pas compromettre la prise de décision. Toutefois un quorum des 2/3 des membres est tout de même requis. Ceux qui veulent faire entendre leur point de vue n'ont qu'à être assidus! 

            Il est vrai que le Conseil des Gouverneurs prend des décisions de moindre importance à la majorité qualifiée. Mais il faut remarquer que la majorité dite "qualifiée" est beaucoup plus forte dans le MES que pour les décisions du Conseil dans le cadre de l'Union, où elle est seulement de 55 % des Etats membres représentant au moins 65 % de la population de l'Union. Dans le MES, la majorité qualifiée est de 80 % des droits de vote des Etats, les droits de chaque Etat étant proportionnels à sa part dans le capital social du MES, elle-même fonction de l puissance économique du pays. Majorité donc plus forte, mais qui favorise les grands Etats.      

            Le Conseil d'administration prend ses décisions en général à la majorité qualifiée, mais c'est un organe subordonné au Conseil des gouverneurs, et composé de personnes compétentes nommées par chaque Gouverneur. 

            Enfin le Directeur administratif est une personne compétente nommée par le Conseil des Gouverneurs. Il agit sous la direction du Conseil d'administration. 

            Toute la hiérarchie préserve donc largement les droits de l'ensemble des Etats membres du MES et de chacun d'entre eux. 

            2.3.- Le MES échappe au droit de l'Union. 

                 2.3.1.- Les aspects de cette émancipation 

            Le traité qui crée le MES n'est pas un traité de l'Union européenne. Ce n'est pas un traité qui modifierait le traité de Lisbonne ou qui serait conclu sur la base d'une disposition du traité de Lisbonne. D'après les conclusions du Conseil européen précité des 24 et 25 mars 2011, "le MES sera institué par un traité conclu entre les Etats membres de la zone euro, sous la forme d'une organisation intergouvernementale relevant du droit international public." C'est bien ce qui a été fait. Et le traité intergouvernemental conclu conformément aux lignes qui précèdent qualifie l'organisation ainsi créée d' "institution financière internationale" et revendique pour ses organes le bénéfice des plus larges privilèges et immunités diplomatiques et fiscales. 

            La nouvelle organisation n'est donc pas une nouvelle "institution" de l'Union ni même une excroissance d'une institution préexistante. Elle est tout à fait distincte de l'Union. Elle n'est pas régie par le droit de l'Union. Le droit qui lui est applicable, c'est le droit engendré par le TI lui-même. 

            C'est ainsi notamment que, pour ces procédures de sauvetage financier d'urgence dans l'eurozone, on n'a pas opté pour le recours à la procédure ultra-communautaire des coopérations renforcées, comme l'avait recommandé le Parlement européen dans son avis.(4) Certains Etats membres militaient pour l'institution d'une "union de transferts", c'est-à-dire pour un mécanisme fédéral plus ou moins automatique de transfert de ressources des pays en bonne santé financière vers les pays en crise, cependant que d'autres Etats, notamment l'Allemagne, s'y sont farouchement opposés. Dans le MES, rien de tel, puisque l'unanimité des Etats membres du MES est requise non seulement pour l'attribution d'une aide (article 5, § 6, du TI), mais aussi pour le déblocage des tranches suivant le premier versement (article 13, § 7). 

            Le Parlement européen a protesté contre ce caractère intergouvernemental du MES, estimant que l'intégration dans les mécanismes de l'Union eût été préférable.(5) La BCE défend la même thèse.(6) La Commission n'élève pas la même objection, mais elle insiste sur la nécessité de développer parallèlement au MES des mécanismes propres à l'Union tendant à renforcer la gouvernance économique au sein de la zone euro. Et elle s'y emploie. 

            2.3.2.- Les traces de l'Union 

            Cependant des "traces" de l'Union subsistent dans le système du MES. L'émancipation du MES par rapport au droit de l'Union a posé quand même à ses créateurs quelques problèmes, car le MES empiète sur des prérogatives et domaines attribués à l'Union par les traités européens. Or les Etats membres du MES restent aussi membres de l'Union et sont donc inévitablement soumis à ce titre, eux, à la totalité du droit de l'Union. Parmi ces domaines pour lesquels Union et MES ne peuvent éviter une confrontation, citons la politique monétaire, le Pacte de stabilité, la coordination des politiques économique et budgétaire. Le droit européen et les institutions de l'Union ne sont donc pas totalement absents du nouveau mécanisme imaginé, mais ils trouvent une place étonnamment modeste, en retrait et en positions subordonnée. Voici les quelques reliquats de l'Union que l'on retrouve dans l'architecture et les procédures du MES. 

1.- La coordination des politiques économiques prévue par le TFUE.(7) 

Les mémorandums d'accord par lesquels un pays obtiendra une assistance financière du MES devront être assortis d'une "stricte conditionnalité",(8) c'est-à-dire imposeront un programme d'austérité de nature à rétablir l'équilibre budgétaire ou au moins le caractère supportable de la dette. Or le TI ajoute (article 13) que le mémorandum "devra être pleinement cohérent avec les mesures de coordination de la politique économique prévue par le TFUE". De plus, la mise en œuvre du programme d'ajustement macroéconomique donnera lieu à une surveillance par la Commission européenne qui devra assurer le respect de la conditionnalité et rendre compte de cette surveillance au Conseil. Mais en fin de compte, c'est le Conseil d'administration du MES qui, au vu des conclusions de la Commission, appréciera d'un commun accord s'il convient de débloquer le versement des nouvelles tranches du prêt (article 13, § 7). 

            Après la fin du programme, le Conseil pourra décider, sur proposition de la Commission, de mettre en place une surveillance qui pourra durer aussi longtemps que le prêt n'aura pas été totalement remboursé. Nous sommes là dans une procédure typiquement communautaire (initiative de la Commission, décision du Conseil, dans une matière elle-même communautaire). 

            Il est vrai que cette intervention propre d'instances de l'Union – Commission, Conseil – a été prévue par le Conseil européen lors de sa session des 24 et 25 mars 2011, non par le TI. De fait, ce n'est pas à un traité intergouvernemental de définir des procédures relevant de l'Union. Mais dans leur gestion du MES, les Etats qui en sont membres devront aussi respecter les procédures de l'Union ainsi précisées hors du TI. Cette intervention directe de la Commission et du Conseil est tout de même rappelée par le TI, mais seulement dans certains de ses considérants(9) , lesquels sont alors de simples rappels de dispositions qui, pour lui être externes, n'en sont pas moins applicables. 

2.- Passerelle entre les finances de l'Union et celles du MES 

            C'est au MES que les Etats membres de la zone euro verseront les sommes correspondant aux sanctions qui leur auront été infligées en vertu du Pacte de stabilité et des procédures relatives aux déséquilibres macroéconomiques.(10) Pour qu'une telle disposition prenne effet, il faudra modifier les textes régissant le Pacte de stabilité. En effet, jusqu'à présent, ce sont les Etats membres "vertueux" qui sont censés se partager les amendes payées par les "coupables".(11)   

3.- Interventions d'institutions de l'Union prévues par le traité intergouvernemental 

            Le TI prévoit lui-même certaines interventions d'institutions de l'Union, mais ces interventions n'auront qu'un caractère consultatif. Certaines interventions de la Commission sont déclenchées par le Conseil des Gouverneurs, la Commission étant ainsi dépossédée de son pouvoir habituel d'initiative. La Commission apparaît ainsi à certains égards comme un secrétariat administratif au service du Conseil des Gouverneurs. C'est une inversion totale des rapports de pouvoirs entre Etats membres et Commission qui, au sein de l'Union, sont marqués par une très large domination de la Commission. Voici la liste de ces manifestations de présence et de ces interventions de certaines institutions de l'Union dans l'organisation et le fonctionnement du MES. 

La Commission 

- Le Commissaire chargé des affaires économiques et monétaires peut participer aux réunions du Conseil des Gouverneurs, mais seulement comme observateur, donc sans pouvoir délibérant (article 5 du TI). Le même Commissaire peut nommer un représentant habilité à siéger au Conseil d'administration, également comme simple observateur (article 6). 

- Lorsqu'un Etat demande une assistance, le Président du Conseil des Gouverneurs mandate la Commission à évaluer l'existence du risque financier affectant l'eurozone du fait de la situation de cet Etat, à entreprendre une analyse du caractère supportable ou non de la dette dudit Etat, à évaluer le montant des besoins financiers qui en résultent pour cet Etat, à envisager la nature de la participation du secteur privé (article 13). 

- C'est la Commission qui négociera le mémorandum d'accord avec l'Etat demandeur, mémorandum par lequel sera définie l'assistance financière accordée. Mais il revient au Conseil des Gouverneurs seul de l'approuver. Une fois dûment approuvé, le mémorandum est signé par la Commission (ibidem). Cette compétence pour signer est sans doute la plus importante que la Commission ait obtenue. Elle ne s'imposait guère. Puisque c'est le Conseil des Gouverneurs qui approuve le mémorandum, il aurait été logique que ce soit son Président qui le signe! 

- La Commission sera mandatée par le Conseil des Gouverneurs pour surveiller le respect de la conditionnalité attachée à l'assistance accordée. Etant donné, on l'a vu, que cette compétence de la Commission lui vient à la vérité du traité de l'Union, on se demande quelle est la consistance de ce "mandat", puisque le Conseil des Gouverneurs ne pourrait omettre de le conférer. 

Eurogroupe 

            Le Conseil des Gouverneurs peut choisir, soit d'être présidé par le Président de l'Eurogroupe, soit d'élire son président en son sein. L'immixtion communautaire sur ce point paraît inopportune, mais reste facultative (article 5). 

Conseil 

            Le traité intergouvernemental doit être déposé au Secrétariat général du Conseil, lequel en transmettra des copies certifiées à tous les signataires (article 41). Les instruments de ratification ou d'approbation doivent être pareillement déposés au Secrétariat général du Conseil, pas plus tard que le 31 décembre 2012. Le Secrétariat général doit notifier à tous les signataires chaque dépôt d'instruments de ratification avec la date du dépôt (article 42). 

Parlement européen 

            Le Parlement sera tenu régulièrement informé "de la mise en place du MES et de son activité". C'est tout pour le Parlement européen.  Et encore, cette information lui sera fournie non par les organes du MES, mais par "le Conseil et la Commission".(12) En somme, le MES, lui, ignore complètement le Parlement européen. 

Cour de justice de l'Union 

            En cas de question sur l'interprétation du traité intergouvernemental et de ses modalités d'application, c'est le Conseil des Gouverneurs qui est compétent pour donner la réponse. De même, c'est lui qui est compétent pour trancher un litige entre membres du MES et le MES lui-même, ou entre plusieurs membres du MES. Toutefois dans ce cas de litige, un membre du MES peut faire appel de la décision du Conseil des Gouverneurs devant la Cour de justice de l'Union (article 32 du TI). Cette disposition est peut-être une des plus dangereuses, car elle ouvre la porte à une reconquête du MES par le droit de l'Union via la jurisprudence de la Cour de justice. 

Banque centrale européenne (BCE) 

            Plusieurs tâches sont effectuées par la Commission "en liaison avec la Banque centrale européenne". Cette formule est vague. S'agit-il d'un pouvoir de codécision? Il semble plutôt qu'il s'agisse plus restrictivement d'une obligation pour la Commission de consulter la BCE. Les tâches en cause sont: 

            - l'évaluation du risque; 

            - l'analyse du caractère supportable ou non de la dette de l'Etat demandeur; 

            - l'évaluation du montant des besoins financiers de celui-ci; 

            - la recommandation à donner sur la nature de la participation du secteur privé; 

            - la surveillance du respect par l'Etat bénéficiaire de la conditionnalité attachée à l'assistance accordée. 

            (Article 13 du TI.) 

            Les institutions évincées dans l'urgence pourraient bien ultérieurement s'efforcer de récupérer une partie des pouvoirs perdus. Perdre des compétences, cela semble beaucoup préoccuper la Commission. Dans son avis sur le projet de décision modifiant l'article 136 TFUE, celle-ci vérifie soigneusement que la réforme ne réduira pas les compétences attribuées à l'Union et à ses institutions, alors que l'article 48, § 6, du TFUE, qui a servi de base pour la révision de cet article, impose seulement que la révision du traité n'accroisse pas ces compétences. Et la Commission d'insister lourdement sur "le paquet législatif ambitieux" visant à renforcer la gouvernance économique, autrement dit sur ses 6 propositions en cours de discussion relatives à cette question de la gouvernance économique et budgétaire. De même, la Commission entend proposer un règlement qui précisera les étapes nécessaires dans le cadre de l'article 136 ainsi modifié.(13) Passons sur la foucade intergouvernementale, mais revenons vite au communautarisme des procédures!... 

3.- Des relents de mondialisme 

            Pour résumer à l'extrême, le mondialisme, c'est le largage des amarres qui rattachent les institutions à des peuples et à la démocratie, pour les confier à des groupes mondiaux apatrides. On retrouve quelques aspects de ces tendances dans le système du MES. 

            3.1.- L'abandon de la démocratie 

            Un des aspects majeurs de nos démocraties représentatives, c'est la valeur attachée aux pouvoirs parlementaires. Or les procédures du MES ne comportent aucune consultation ni du Parlement européen, ni des Parlements nationaux. 

            On ne pleurera pas trop sur l'oubli du Parlement européen qui, selon la Cour constitutionnelle allemande, n'est pas une institution démocratique. L'omission totale des Parlements nationaux est nettement plus choquante, les questions financières et budgétaires étant par excellence de leur compétence. 

            3.2.- Le FMI quasiment promu institution européenne 

            Quant à la mondialisation des pouvoirs, elle se traduit par le fait que les procédures du FMI sont mentionnées comme la référence et le modèle à suivre. En effet la participation du secteur privé doit être recherchée au cas par cas "en ligne avec les pratiques du FMI" (article 12 du TI). 

Mais voici qui est plus préoccupant. Au Fonds monétaire international sont confiées des tâches de responsabilité dans la mise en œuvre du MES, et quasiment de véritables pouvoirs de codécision. A trois reprises, il est dit que la Commission sera mandatée pour exécuter une tâche "autant qu'il est possible (texte anglais: "wherever possible") avec le FMI, et en liaison avec la BCE". Ou même "conjointement avec le FMI" (texte anglais: "together with the IMF"). Il s'agit de l'évaluation du risque lié à une demande d'assistance, de la négociation du mémorandum d'accord avec l'Etat demandeur, et du contrôle du respect de la conditionnalité attachée à l'assistance accordée (article13 du TI). 

            On remarquera qu'exécuter une tâche "avec tel organisme" implique une participation de cet organisme plus forte que si la tâche doit être exécutée "en liaison avec lui". "En liaison avec" évoque un simple devoir de consultation préservant la liberté de décider dans un sens ou dans un autre, alors qu'une exécution "avec", ou a fortiori "conjointement avec" suggère une véritable cogestion ou codécision. 

            Ainsi le FMI, organisation non européenne, est placé au premier plan de la procédure, cependant que la BCE, organe de l'Union en principe responsable de la politique monétaire de celle-ci, est repoussée au second plan. Etrange chassé-croisé de compétences! 

4.- Un bataclan juridique 

            4.1.- Un régime juridique mixte 

            Le régime juridique du MES fait le grand écart entre sa conception de principe, qui relève de procédures intergouvernementales, et certaines modalités particulières qui empruntent certains traits au système institutionnel communautaire, nous l'avons vu. On dirait que les Etats membres n'ont pas osé aller jusqu'au bout de leur volonté d'émancipation. A moins que la Commission ait réussi à arracher le maintien pour elle d'une forme de participation. Une autre raison probable est aussi que la Commission se présente comme un grand "bureau d'études" peuplé de nombreux experts sur lesquels il est bien commode de s'appuyer. Les Etats se sentiraient orphelins sans son soutien technique… Mais lors même qu'ils ont continué à recourir à ses services, ils l'ont maintenue dans une position subordonnée. 

            4.2.- Mise en lumière de l'illégalité du système antérieur du FESF et du MESF 

            L'article 125, § 1, du TFUE dispose: 

"L'Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un Etat membre, ni ne les prend à sa charge". 

            Le même paragraphe reproduit mot pour mot la même interdiction à l'adresse des Etats membres: "Un Etat membre ne répond pas des engagements…," etc. 

            C'est la fameuse interdiction faite à l'Union et aux Etats membres de concéder des crédits à un Etat membre. Or le système existant depuis 2010 du MESF et du FESF viole allègrement cette double règle. Que cette règle soit stupide ou bienvenue, on peut en discuter, mais ce qui est indiscutable, c'est que le système de secours financier mis en place en mai 2010 viole le traité. Avec le MESF sont accordés par l'Union des prêts à certains Etats membres de l'eurozone; avec le FESF, ce sont par des Etats de l'eurozone, donc par des Etats membres de l'Union que des prêts sont accordés à d'autres Etats membres. Précédemment, l'Union s'était toujours montrée d'un juridisme sourcilleux, et voilà que, dans l'angoisse de la crise, on a fermé les yeux sur la violation d'un principe considéré comme sacrosaint depuis le traité de Maëstricht! 

            Certains hommes politiques en ont crûment fait l'aveu, tel M. Pierre Lellouche déclarant après l'adoption du premier plan d'aide à la Grèce: "Il est expressément interdit dans les traités de sauver un Etat européen de la faillite. De facto, nous avons changé le traité avec le plan."(14) "Changé" est un joli euphémisme pour "violé". Car le plan en cause n'avait évidemment pas qualité pour "changer" le traité! 

            Le MES est donc prévu pour résorber cette illégalité provisoire. Il le fait de deux façons: 

            - en supprimant tout prêt accordé par l'Union, comme c'était le cas avec le MESF. Désormais seuls des Etats prêtent; 

            - en modifiant le traité de Lisbonne par l'ajout d'un paragraphe à l'article 136 du TFUE autorisant désormais les Etats de l'eurozone, et eux seuls, à accorder une assistance financière – autrement dit à accorder des prêts – à certains Etats de cette même eurozone. Voici le texte ajouté à l'article 136 TFUE: 

"Les Etats membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire sera subordonné à une stricte conditionnalité". 

            Cette limitation à l'eurozone montre que cette réforme n'est pas motivée par la compassion pour un pays qu'il conviendrait d'aider en raison des graves difficultés qu'il subit, mais par le désir de sauver l'euro, menacé par la crise qui affecte certains Etats appartenant à la zone euro. 

            En tout cas, le retour à la légalité grâce à une modification du traité de Lisbonne représente l'aveu a contrario que le système antérieur était bien illégal. 

            Il convient aussi de souligner l'hypocrisie et la mauvaise conscience des auteurs de ce subterfuge pour sauver leur système. L'article 125 qui interdit les prêts de l'Union ou des Etats membres à certains de ceux-ci n'est en rien modifié ni édulcoré en lui-même. Quand on veut vider de sa substance une disposition claire et jusque là considérée comme très importante, on ne touche pas à cette disposition sacrée, mais on introduit ailleurs des dispositions qui lui sont contraires et qui sont donc en fait des dérogations à la règle initiale. 

            4.3.- Les ambiguïtés juridiques liées à la modification prévue de l'article 136 TFUE 

                 4.3.1.- Pourquoi le recours à la procédure de révision simplifiée a-t-elle été retenue pour modifier l'article 136 TFUE? 

            L'article 136 TFUE sera modifié sur la base de l'article 48, § 6, du Traité sur l'Union européenne, qui réglemente le recours à la procédure de révision simplifiée des traités européens. D'après cet article, la procédure simplifiée est possible sous deux conditions: 

            - seule la partie III du TFUE peut être révisée de cette manière; 

            - une telle révision "ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités" (soit dit en passant, elle pourrait en revanche les réduire, contrairement à ce qu'affirme le Parlement européen dans son avis sur la révision de l'article 136, qui ment là de façon délibérée).(15) 

            Le recours à l'article 48, § 6, s'explique sans doute par l'urgence de remédier à la crise de l'euro. Mais en recourant à cette procédure rapide, on se condamnait à ne pas accroître les compétences de l'Union, ce qui serait arrivé si l'on avait crée le MES dans un cadre communautaire. C'est probablement une des explications de l'évacuation totale du mécanisme vers une structure purement intergouvernementale. 

                 4.3.2.- Alors, donc, les aides financières aux Etats membres, sont-elles interdites ou autorisées? 

            Une assez grande confusion existe sur ce qui est interdit et ce qui est autorisé en matière d'aides financières aux Etats membres en difficulté accordées par l'Union ou par d'autres Etats membres, et la révision de l'article 136 TFUE ne lèvera pas toutes les ambiguïtés, à supposer qu'elle ne les accroisse pas. 

            Dans l'Etat actuel des traités, donc avant la modification de l'article 136 TFUE, il existe au moins 3 articles sur cette question des aides aux Etats en difficulté: 

            - l'article 125 TFUE qui, on l'a vu, édicte le principe général de l'interdiction des aides tant en provenance de l'Union que des Etats membres; 

            - l'article 122 TFUE, § 1er, , qui autorise, dans un esprit de solidarité, "des mesures appropriées" en faveur d'Etats membres au vu de leur "situation économique", en particulier en cas de "graves difficultés" d'approvisionnement. C'est bien vague. Dans son paragraphe 2, le même article autorise même une "assistance financière de l'Union" à un Etat membre connaissant des difficultés "en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle". Ce n'est guère plus précis. C'est sur la base de cet article 122, pour contourner l'interdiction de l'article 125, que le MESF et le FESF actuellement en vigueur ont été institués. Toutefois il est difficile d'assimiler la crise de l'euro à une catastrophe naturelle. Sans doute a-t-on considéré qu'elle pouvait être considérée comme un événement échappant au contrôle des Etats en crise! 

            - l'article 143 TFUE, qui prévoit la possibilité pour le Conseil d'accorder un "concours mutuel" - qu'ès aco? – pouvant comporter, notamment, l'octroi de crédits limités de la part d'autres Etats membres. Mais attention: alors que les articles 122 et 125 peuvent s'appliquer à tous les Etats membres de l'Union, l'article 143 est réservé aux Etats n'ayant pas l'euro comme monnaie. Il n'était donc pas utilisable pour un mécanisme réservé, au contraire, aux Etats de l'eurozone. 

            L'article 136 modifié introduira un nouveau cas autorisant une assistance financière, et celui-là très clairement ciblé pour résoudre la crise de l'euro. Le bénéfice de cet article ne pourra aller, à l'inverse de l'article 143, qu'aux pays de l'eurozone. Dès lors la question se pose du sort des articles 122 et 125. Leur portée sera-t-elle substantiellement entamée du fait de la réforme de l'article 136? Ou conserveront-ils l'essentiel de leur champ possible d'application? Visiblement, la position des institutions divergent sérieusement sur cette question. 

Pour la Commission, l'énoncé nouveau du cas autorisé d'aide prévu par le nouvel article 136 ne porte nullement atteinte "aux mécanismes spécifiques de solidarité qui sont prévus aux articles 122 et 143 du TFUE".(16) Si ces mécanismes sont si "spécifiques" que cela, cela veut dire qu'ils ne sont pas applicables aux aides financières destinées à sauver l'eurozone, et la Commission confirme par là involontairement que l'utilisation de l'article 122 pour créer les mécanismes d'aide antérieurs au MES constituait bien une violation des traités. 

            Le Conseil européen, lui, s'en tire autrement. Pour lui, du fait de la réforme de l'article 136, "il ne sera plus utile de recourir à l'article 122" pour résoudre la crise de l'euro. Simple question de commodité, donc, et par là, le Conseil européen gomme l'illégalité de l'ancienne procédure. 

            Quant à la BCE, elle cherche, dans son avis,(17) à justifier tout et le contraire de tout. Selon elle, la modification de l'article 136 ne porte pas atteinte au champ d'application de l'article 125, il se borne à mettre en lumière, il "confirme" (sic) que l'article 125, même avant la réforme de l'article 136, ménageait – implicitement - la possibilité d'une aide financière à un Etat de l'eurozone. Au fond, à l'en croire, la réforme de l'article 136 ne change rien. 

            Ainsi, ces arguments incompatibles avancés par les uns et par les autres, mais qui convergent pour donner un avis favorable à la réforme projetée de l'article 136 TFUE, témoignent de l'embarras des institutions pour justifier les avatars successifs de la stratégie adoptée par l'Union pour surmonter la crise de l'euro. 

                 - 4.3.3.- Le juridisme de l'Union tire à hue et à dia 

            Mais ces petites contradictions ne sont que peccadilles. Il y a pire. Au moment même où l'Union se livre avec le MES à une étonnante initiative intergouvernementale radicale et sans précédent, la même Union entreprend la discussion d'un vaste programme de gouvernance économique et budgétaire, détaillé dans 6 propositions de la Commission ahurissantes par une volonté d'intégration communautaire extrême  et par un technocratisme qui touche au délire. Au même moment donc, on assiste à deux initiatives relevant de systèmes juridiques radicalement opposés. Quos vult perdere Jupiter dementat! 

 

Romain ROCHAS 

Chef de division honoraire 

de la Cour des comptes européenne 

 

Notes :  

(1) Les deux premiers épisodes ont été racontés dans mes notes Par quels moyens espèrent-ils sauver l'€urde février 2011, et Le deuxième plan de sauvetage de la Grèce, de septembre 2011. 

(2) Décision du Conseil européen du 25 mars 2011 modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (JO de l'UE n° L 91 du 6.4.2011, p. 1). 

(3) Le FESF et le MESF ont été étudiés dans ma note Par quels moyens espèrent-ils sauver l'euro, de février 2011. 

(4) Résolution du Parlement européen du 23 mars 2011 sur le projet de décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du TFUE, considérant G. 

(5) Points 14 et 15 de sa résolution. 

(6) Avis de la BCE du 17 mars 2011, point 8 (JO de l'UE n° C 140 du 11.5.2011, p. 8). 

(7) Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 

(8) Selon les termes de l'article 136 TFUE modifié. 

(9) Considérants 1 à 3 et 13. 

(10) Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, p. 22. 

(11) Article 16 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997 (JO des CE n° L 209 du 2.8.1997, p. 10). Ce, règlement est l'un des textes constitutifs du Pacte de stabilité 

(12) Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, p. 28. 

(13) Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, p. 28. 

(14) Le Figaro conjoncture, 28 mai 2010. Cité par Jean-Luc SAURON, Contribution pour le 2e colloque de l'économie institutionnelle de l'Union européenne à l'Université technique de Berlin, 9 juin 2011. 

(15) Résolution précitée du Parlement européen du 23 mars 2011, considérants L et M. 

(16) Avis de la Commission sur le projet de décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du TFUE. Document COM(2011)70 final du 15 février 2011, 12e considérant. 

 


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