Études économiques de l'OCDE FÉDÉRATION DE RUSSIE

OCDE - DÉCEMBRE 2011 - SYNTHÈSE

Résumé

L'économie russe se remet de la grave récession de 2008/09, mais l'activité reste en deçà des sommets atteints avant la crise. L'inflation est élevée, même si elle évolue de nouveau à la baisse, notamment en raison de l'excellente récolte de cette année. De l'ordre de 4 %, le taux de croissance tendanciel est insuffisant pour tirer pleinement parti des possibilités offertes par les ressources naturelles dont est richement dotée la Russie et le haut niveau de qualification de sa population. Les recommandations formulées dans cette Étude économique de l’OCDE sont axées sur un assortiment judicieusement équilibré de politiques macroéconomiques renforcées, sur des améliorations décisives de l'environnement des entreprises – fondées notamment sur des efforts déterminés de réduction de la corruption et de consolidation de l'état de droit – et sur un renforcement de l'efficacité énergétique. Une telle combinaison pourrait se traduire par des synergies qui contribueront à accélérer le processus global de convergence et à rehausser le niveau de vie de la population russe.

Ces dernières années, les dirigeants russes ont mis l'accent avec une insistance croissante sur l'importance de la modernisation de l'économie, en soulignant la nécessité de réduire la dépendance à l'égard des recettes pétrolières et de diversifier l’activité. Le processus d'adhésion à l'OCDE concorde tout à fait avec ces orientations. Il offre en effet une excellente occasion de faire le point sur l'évolution du processus de convergence en cours, en cernant à la fois les progrès accomplis et les domaines dans lesquels la Russie accuse encore un net retard, et donc où les examens par les pairs et la mise à profit de l'expérience de l'OCDE peuvent se révéler particulièrement utiles.

Le climat des affaires constitue un domaine dans lequel l'écart par rapport aux pays de l'OCDE reste considérable. La Russie affiche des résultats médiocres à l'aune de divers indicateurs de l'environnement des entreprises. L'implication de l'État dans l'économie est particulièrement prononcée, la corruption est endémique, l'état de droit est faible et les règles relatives au commerce extérieur et à l'investissement sont relativement restrictives. Ces déficiences transparaissent dans le manque de concurrence, l'atonie de l'innovation, la faiblesse de l'investissement et une dépendance accrue à l'égard des industries extractives. Bien que l'on puisse discerner des progrès sur différents fronts, des mesures supplémentaires et des efforts plus soutenus de mise en œuvre s'imposent dans de nombreux domaines, notamment en ce qui concerne la simplification des formalités administratives, les privatisations, la réforme de la justice, l'élimination des subventions aux entreprises et la libéralisation des régimes de commerce extérieur et d'investissement.

L'efficacité énergétique est un autre domaine dans lequel la Russie est à la traîne des pays les plus avancés, ce qui explique en grande partie ses résultats médiocres en matière d'environnement et la forte intensité de carbone de l'économie. L'intensité énergétique du produit intérieur brut (PIB) russe est une des plus élevées du monde. L'impératif essentiel est de veiller à ce que le prix de l'énergie reflète les coûts sociaux marginaux, ce qui passe par la suppression des subventions énergétiques et des droits sur les exportations d'énergie, ainsi que par la mise en place de mécanismes permettant d'internaliser dans les prix les externalités négatives liées à l'utilisation des combustibles fossiles. L'installation de compteurs pour toutes les formes de consommation d'énergie devrait également être accélérée, et la mesure de la consommation d'énergie améliorée. Dans l'intervalle, en particulier, alors que les prix facturés à de nombreux consommateurs d'énergie ne correspondent pas aux coûts sociaux marginaux, il faudrait également que d'autres mesures soient prises pour améliorer l'efficacité énergétique, telles que l'application de normes aux secteurs du logement et des transports, et la communication d'informations aux entreprises et aux ménages.

Dans la plupart des autres domaines, la Russie n'affiche pas des résultats très différents de ceux des pays de l'OCDE considérés dans leur ensemble. Les marchés du travail sont relativement flexibles, même si davantage d'efforts pourraient être déployés pour hisser le pays au niveau de protection sociale généralement observé dans les pays plus avancés. La population dispose d'un bon niveau d'instruction et se caractérise par des taux d'inscription dans l'enseignement supérieur exceptionnellement élevés, même si la Russie se classe derrière la plupart des pays de l'OCDE en termes de résultats scolaires, tels qu'ils ressortent du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), et affiche un certain retard pour d'autres mesures de la performance du système éducatif. Dans certains domaines d’action, où le pays reste à la traîne, les autorités se sont cependant employées récemment à combler l’écart. Par exemple, en matière de politique environnementale, elles ont cherché de plus en plus activement à définir des objectifs et à concevoir des instruments d'action, même s’il n’y a pas beaucoup d’avancées concrètes à signaler jusqu’ici en termes de mise en œuvre, qui a été un point faible par le passé.

En outre, à certains égards, la Russie dispose d'atouts relatifs. Ainsi, elle affiche une dette publique nette négative (avec des actifs financiers publics dépassant les engagements publics bruts), ce qui est le cas de très peu de pays de l'OCDE. Cette situation tient à des politiques prudentes qui ont permis de mettre de côté une forte proportion des plus-values de recettes liées à l'évolution des cours du pétrole depuis dix ans. De plus, si la Russie demeure caractérisée par une inflation relativement élevée, la politique monétaire a permis de la faire baisser progressivement au cours des 12 dernières années, et les autorités sont en train d'adapter le cadre d'action au nouvel environnement de plus faible inflation vers lequel s'oriente le pays. La taille du système financier reste limitée et sa réglementation continue de souffrir de certaines déficiences. Cependant, en partie en raison de la réaction décisive des autorités, le secteur bancaire a étonnamment bien résisté à la crise mondiale, même si celle-ci a été relativement lourde de conséquences pour la Russie, compte tenu de la forte baisse des cours du pétrole.

Des améliorations peuvent cependant encore être apportées au cadre de politique macroéconomique. Le budget est devenu de plus en plus exposé au risque d'une correction des prix du pétrole, dans la mesure où le déficit non pétrolier a rapidement augmenté en 2008-09 et reste supérieur à 10 % du PIB en 2010-11. En outre, la politique budgétaire s'est révélée insuffisamment anticyclique. Le rétablissement rapide d'une règle budgétaire limitant le déficit non pétrolier s'impose, peut-être étayée par l'adoption de plafonds contraignants relatifs à l'augmentation annuelle des dépenses. En outre, les autorités pourraient renforcer le cadre existant fondé sur des règles en mettant en place un conseil budgétaire indépendant, qui exercerait des fonctions consultatives sur des questions techniques. Les pouvoirs publics pourraient atténuer les risques à long terme qui pèsent sur la viabilité des finances publiques en égalisant les âges de départ en retraite des hommes et des femmes et en relevant progressivement ces âges en fonction des gains de longévité. S'agissant de la politique monétaire, à mesure que les conditions nécessaires au bon fonctionnement d'un régime de ciblage de l'inflation se mettent en place, il faudrait accentuer encore la flexibilité du taux de change, tout en confiant à la banque centrale un mandat indiquant plus clairement que la stabilité des prix constitue son objectif principal, et en renforçant la transparence de ses décisions de politique monétaire et des analyses économiques sur lesquelles elle s'appuie.

Résumé des chapitres

Chapitre 1. Modernisation de l’économie russe : le chemin parcouru

Par rapport aux pays de l’OCDE, l’économie russe continue d’accuser un certain retard dans l’ensemble et se caractérise par un faible niveau de la productivité et du revenu par habitant, une inflation élevée, des inégalités très marquées, des résultats insuffisants dans le domaine de la santé et de l’environnement et de mauvaises performances dans l’accès aux technologies de l’information et des communications et leur utilisation. Néanmoins, différents indicateurs macroéconomiques et sociaux montrent une nette amélioration ces dernières années et, d’une manière générale, les résultats de la Russie s’inscrivent déjà dans la fourchette de ceux obtenus par les pays de l’OCDE. Par ailleurs, la Russie affiche des points forts dans certains domaines, comme une dette publique nette négative et un taux élevé d’inscriptions dans l’enseignement supérieur. S’agissant des politiques structurelles, on remarque globalement une convergence vers les normes et pratiques de l’OCDE, même si les écarts restent parfois importants, tandis que les priorités définies par les pouvoirs publics pour la modernisation de l’économie semblent, pour la plupart, judicieuses. Le principal écueil potentiel des efforts de modernisation réside dans la tendance à accorder une importance excessive aux activités de haute technologie, en particulier en employant des ressources publiques pour les encourager. Le processus de modernisation engagé devrait être une entreprise de grande ampleur, faisant le lien entre de nombreux domaines : de meilleures politiques publiques en matière d'enseignement, de santé, d'administration publique et d'environnement sont en effet autant d'éléments qui contribuent à instaurer un climat propice à l'innovation. De même, il est crucial d’améliorer le climat des affaires.

Chapitre 2. Améliorer l’environnement des entreprises

Bien que les autorités s’emploient depuis plusieurs années à améliorer l’environnement des entreprises, de nombreux indicateurs révèlent que celui-ci laisse encore sérieusement à désirer dans des comparaisons internationales, sans qu’aucune tendance claire ne se dégage. Cette situation freine la modernisation et la diversification de l’économie de diverses manières, notamment par une concurrence moins intense, un développement financier plus lent et des échanges et investissements internationaux plus limités que ce ne pourrait être le cas autrement. Afin d’améliorer de façon décisive l’environnement des entreprises, un certain nombre de mesures vont devoir être prises pour lutter contre la corruption, renforcer l’état de droit, réduire le rôle de l’État dans l’économie, alléger les charges administratives qui pèsent sur les entreprises, veiller au respect du droit de la concurrence et libéraliser les régimes en matière d’échanges et d’investissement.

Chapitre 3. Renforcer le cadre budgétaire afin d’accroître la résilience face aux chocs externes et préserver la viabilité des finances publiques

Depuis le début du processus de transition, la Russie a progressivement mis en place des institutions budgétaires modernes et a réformé en profondeur son régime fiscal et son cadre budgétaire. Les résultats budgétaires se sont considérablement améliorés au cours des douze dernières années, grâce à la hausse des prix du pétrole, à une forte croissance de la production et à l’engagement de freiner les dépenses à partir des recettes exceptionnelles, en s’appuyant sur un mécanisme institutionnel destiné à gérer les richesses liées aux ressources naturelles. Le gouvernement russe a remboursé l’essentiel de sa dette et accumulé des actifs dans deux fonds pétroliers, qui ont financé les mesures de relance de grande ampleur engagées pendant la crise mondiale. Toutefois, la politique budgétaire n’a pas suffisamment isolé l’économie des fluctuations des cours du pétrole. L’augmentation des dépenses intervenue pendant la période d’expansion qui a précédé la crise, associée au programme de relance déployé pendant la crise, ont creusé un important déficit hors pétrole, qui rend le pays vulnérable à une forte contraction des prix du pétrole. En outre, l’importance du déficit hors pétrole réduit la possibilité d’épargner les recettes pétrolières et exerce des tensions sur le taux de change réel, ce qui entrave la diversification de l’économie. Un assainissement à moyen terme apparaît donc nécessaire, même si la dette publique est très faible et le budget devrait se rapprocher de l’équilibre cette année, les déficits prévus sur les trois prochaines années étant modestes. Pour atténuer le biais procyclique de la politique budgétaire qui se manifeste dans la conjoncture actuelle de prix élevés du pétrole, et faciliter l’assainissement de la situation budgétaire, l’objectif de déficit hors pétrole inscrit dans le Code budgétaire, suspendu pendant la crise, devrait être rétabli et complété par un plafonnement obligatoire de la croissance annuelle des dépenses. Il faut s’attaquer aux tensions budgétaires à long terme générées par les tendances démographiques avant tout en harmonisant l’âge de départ à la retraite des hommes et des femmes, puis en relevant progressivement l’âge de la retraite proportionnellement aux gains de longévité.

Chapitre 4. Adopter un nouveau cadre de politique monétaire

L’inflation des prix à la consommation connaît une tendance à la baisse depuis 1998, mais son taux reste en Russie bien supérieur à ceux des pays avancés et est relativement élevé au sein des économies à revenu moyen. Le dispositif de politique monétaire en vigueur jusqu’au déclenchement de la crise mondiale conjuguait un objectif d’inflation et un objectif de limitation de l’appréciation réelle du rouble ; la tension entre les deux objectifs, dans un contexte d’importants excédents des paiements courants et parfois de fortes entrées de capitaux privés, s’est traduite par une tendance persistante à dépasser l’objectif d’inflation. Depuis la crise mondiale, on a mis en place un nouveau cadre, caractérisé par une plus grande flexibilité du taux de change et par un rôle accru des taux directeurs de la Banque centrale de Russie (BCR). La communication des décisions de politique monétaire s’est également améliorée. Sur la base des progrès réalisés récemment, la BCR devrait s’orienter vers un système de ciblage souple de l’inflation. Il faudrait pour cela déclarer que la stabilité des prix est le principal objectif de la politique monétaire, réduire le nombre inhabituellement élevé d’instruments de crédit utilisé par la BCR et restreindre encore plus les interventions sur les marchés de change. Il importe aussi de progresser en matière de transparence de la politique monétaire, domaine dans lequel la Russie demeure mal placée dans les comparaisons internationales.

Chapitre 5. Augmenter l’efficacité énergétique afin que la croissance soit plus verte

Même si la consommation d’énergie a nettement baissé en termes absolus depuis l’époque soviétique, l’économie russe est l’une des plus énergivores au monde. Du fait d’un degré élevé d’intensité énergétique et d’une consommation d’énergie à forte intensité en carbone, la part de la Russie dans les émissions mondiales de CO2 est anormalement élevée : sixième économie de la planète en parités de pouvoir d’achat, le pays est le quatrième plus gros émetteur de gaz à effet de serre au monde. De plus, en partie à cause de cette efficacité énergétique insuffisante, la qualité de l’air n’y est pas bonne et la Russie enregistre un des taux de mortalité précoce imputable à la pollution atmosphérique parmi les plus élevés au monde. Les possibilités d’investir de manière rentable dans l’efficacité énergétique sont considérables et, de fait, nombre de projets ont déjà été lancés, mais plusieurs contraintes et défaillances du marché font que cette évolution n’est pas suffisamment rapide. Pour cette raison, l’amélioration de l’efficacité énergétique devrait faire partie des priorités essentielles des pouvoirs publics en Russie. Des objectifs ambitieux de gains d’efficacité énergétique ont certes été fixés, mais, jusqu’à présent, les mesures adoptées ne semblent pas suffisantes pour les atteindre. Il faut impérativement mettre fin aux interventions de l’État qui se traduisent par des prix inférieurs à ceux du marché et définir de nouveaux moyens d’intervention afin de s’assurer que les effets néfastes des combustibles fossiles pèsent sur les prix. Il conviendrait également d’accélérer l’installation de compteurs d’énergie et, de plus, il est possible d’améliorer le dispositif tarifaire afin que les coûts marginaux soient mieux répercutés sur les prix payés par les consommateurs. Plusieurs autres mesures peuvent être envisagées, mais elles doivent être soumises à une analyse approfondie des coûts et des avantages.